La stratégie nationale de sécurité allemande : rupture ou continuité stratégique ?

INTRODUCTION

Le 14 juin 2023, le gouvernement allemand a présenté la toute première « Stratégie nationale de sécurité » (Nationale Sicherheitsstrategie – NSS) du pays^(x). À l’inverse des Livres blancs précédents, qui se limitaient principalement à la politique de défense, ce document a pour ambition de redéfinir les fondements stratégiques de la politique extérieure allemande par l’intégration des différents acteurs, instruments et moyens de l’État allemand en une approche globale. Cette prétendue « stratégie intégrée » est la réponse du gouvernement à la simultanéité et à la complexité des défis qui se posent à l’Allemagne de nos jours, allant des ambitions impériales d’États autoritaires à la crise climatique, en passant par l’instabilité du voisinage européen et les risques de pandémies.

Annoncé dans le contrat de coalition du gouvernement tripartite (SPD/Verts/FDP) en novembre 2021, le projet d’écrire une stratégie nationale de sécurité a reçu une toute nouvelle impulsion à la suite de l’invasion russe de l’Ukraine quelques mois plus tard. Cette guerre a bouleversé un bon nombre de certitudes et rendu nécessaire une évaluation approfondie du contenu et de la conception de la politique étrangère allemande. Se pose ainsi la question de savoir si cette stratégie nationale de sécurité, qui a pour ambition de servir de boussole à la politique de sécurité du nouveau gouvernement allemand, est un document de rupture, reflétant le prétendu Zeitenwende, ce « tournant historique » diagnostiqué par le chancelier allemand Olaf Scholz fin février 2022^(x), ou si elle s’inscrit dans la continuité stratégique allemande. L’Allemagne se donnera-t-elle ainsi les moyens de ses nouvelles ambitions en matière de politique étrangère et de défense ? Le nouveau gouvernement fera-t-il émerger de nouvelles structures et procédures de décision, afin de dépasser les logiques ministérielles et de coalition qui ont, par le passé et de façon récurrente, entravé la poursuite et la mise en œuvre d’une approche stratégique dans son action extérieure ? Et, finalement, cette nouvelle stratégie pourra-t-elle représenter le point de départ d’une rénovation de la culture stratégique allemande, historiquement marquée par une certaine réticence quant à l’emploi de la force armée^(x) et en conséquence par une prédilection pour les résolutions diplomatiques de conflits ?

Pour répondre à ces questions, cette note de recherche expose dans une première partie que l’idée de mieux coordonner l’action extérieure allemande est un débat politique de plus de vingt ans, qui a connu des hauts et des bas, et qui était souvent le produit d’un contexte stratégique particulier. La deuxième partie montre comment cette idée est finalement venue se concrétiser à la fin du mandat de la chancelière Angela Merkel, et retrace ensuite le processus d’élaboration de cette stratégie. La troisième partie se penche sur le contenu de cette stratégie, en présentant le concept de « stratégie intégrée », avec lequel le gouvernement souhaite mener une politique de sécurité plus robuste, résiliente et durable.

La quatrième et dernière partie de la note détaille enfin la réception de cette stratégie en Allemagne, en exposant les points positifs et négatifs qui ont été relevés par la communauté de défense allemande.

GENÈSE DE LA NSS

L’intention d’écrire une stratégie nationale de sécurité émane officiellement de l’accord de coalition du gouvernement fédéral allemand actuel, signé fin novembre 2021^(x). Le parti social-démocrate (SPD), le parti écologiste « Alliance 90/Les Verts » (Verts) et le parti libéral-démocrate (FDP) s’y étaient engagés à soumettre, dans un délai d’un an, un document de stratégie globale. Cependant, l’intention de rendre l’action gouvernementale allemande plus effective en décloisonnant et en rassemblant les différents instruments de la politique extérieure allemande remonte à plus de vingt ans.

Un système gouvernemental compartimenté

L’autonomie des départements ministériels (Ressortprinzip), un principe historique de gouvernance en Allemagne depuis le XIXe siècle, est inscrite à l’article 65 de la Loi fondamentale allemande de 1949^(x) et fait ainsi partie de l’ADN de la République fédérale allemande. Combiné à la logique de coalition, ce principe d’autonomie est un gage de contre-pouvoir politique et engendre en conséquence régulièrement des conflits de compétences et d’influence entre les différents ministères^(x). Ainsi, selon l’arithmétique de coalition, tandis que le ministère de la Défense est traditionnellement occupé par un membre du même parti que celui du chancelier, le ministère des Affaires étrangères – qui assure la direction de la politique étrangère et, a fortiori, celle de la politique de sécurité – est traditionnellement occupé par un membre d’un autre parti de la coalition. Se superposent ainsi des logiques juridiques, structurelles, administratives et politiques qui compliquent, voire empêchent la formulation ainsi que la réalisation d’une politique étrangère stratégiquement cohérente et proactive.

En théorie, un instrument de coordination existe de longue date avec le Conseil fédéral de sécurité (Bundessicherheitsrat – BSR). Celui-ci a été spécialement créé en 1955 lors de la mise en place de la Bundeswehr en tant que comité du cabinet pour coordonner et ainsi surmonter la compartimentation de la politique de sécurité allemande. Il réunit, sous la présidence du chancelier, les ministres des Affaires étrangères, de l’Intérieur, de la Justice, des Finances, de l’Économie et de la Protection du climat, de la Défense et, depuis 1998, le ministre de la Coopération économique et du Développement ainsi que le directeur de la Chancellerie. L’inspecteur général de la Bundeswehr^(x) participe régulièrement aux réunions du BSR en tant que conseiller militaire du gouvernement, même si sa participation n’est pas prévue par les textes.

En pratique cependant, en raison de sa lourdeur administrative et de son formalisme, le BSR se réunit bien trop rarement pour pouvoir diriger ou coordonner l’action extérieure allemande. D’après les réponses du gouvernement allemand à deux questions écrites (Kleine Anfragen) du groupe parlementaire du parti socialiste Die Linke, entre octobre 2002 et mars 2018 le BSR a été réuni dans sa formation ministérielle, en moyenne, trois fois par an seulement^(x). Depuis les années 1980, ces réunions se limitent essentiellement à autoriser des exportations d’armements en dernière instance. De plus, bien que la nécessité d’une meilleure coordination de l’action étrangère soit généralement reconnue, aucun responsable politique, une fois ministre, ne souhaite être soumis à la coordination d’une autre structure gouvernementale qui irait de pair avec une diminution d’envergure de son pouvoir. Il n’est ainsi pas surprenant que Joschka Fischer, ministre des Affaires étrangères et vice-chancelier écologiste, se soit finalement opposé à la revalorisation du BSR comme instrument central de coordination politique, alors que celle-ci était inscrite dans l’accord de coalition du gouvernement « rouge-vert » du chancelier social-démocrate Gerhard Schröder^(x). Le ministère des Affaires étrangères ainsi que le parti écologiste craignaient tout simplement une perte de compétence et, respectivement, d’influence sur la politique extérieure allemande.

La coordination de la politique étrangère et de sécurité allemande se fait ainsi principalement à un niveau subalterne et en amont des réunions du cabinet, surtout lors des réunions hebdomadaires des secrétaires d’État (Staatssekretärsrunde) ou lors des points de situation hebdomadaires des chefs des services de renseignement et de sécurité (Nachrichtendienstliche Lage) en présence du chef de la Chancellerie et de divers secrétaires d’État. Au début des années 2000 s’est de plus établi, sous le premier gouvernement Schröder, le soi-disant cabinet de sécurité (Sicherheitskabinett), réunissant de manière informelle et à la demande du chancelier, les principaux responsables et conseillers de la politique extérieure allemande, tels que les ministres des Affaires étrangères, de la Défense, de l’Intérieur, mais aussi les présidents des services de renseignement ou l’inspecteur général de la Bundeswehr. Cependant, le cabinet de sécurité n’a aucun pouvoir de décision formel ni de véritable sous-structure bureaucratique, ces réunions étant préparées en amont lors d’une réunion des secrétaires d’État des différents ministères concernés.

La difficile coordination des opérations extérieures allemandes

La nécessité d’une meilleure intégration et surtout d’un meilleur suivi de l’action extérieure est cependant devenue pressante du fait de la participation allemande à la Force internationale d’assistance et de sécurité (FIAS) en Afghanistan. Celle-ci a mis régulièrement en lumière le manque de coordination entre les différents départements ministériels en charge de la mission, à savoir le ministère des Affaires étrangères, de la Défense, du Développement, ainsi que le ministère de l’Intérieur. Il manquait une structure interministérielle de suivi et de coordination de l’action extérieure des différents ministères engagés en Afghanistan. C’est ainsi que le ministère de la Coopération a réalisé par exemple des projets de développement dans la province d’Hérat à l’ouest du pays, sans concertation avec le ministère de la Défense et bien loin du secteur militaire allemand au nord de l’Afghanistan, afin que ces projets ne soient pas mis en lien avec les activités militaires^(x).

La fragilisation progressive de la situation sécuritaire en Afghanistan aboutit finalement au sein du gouvernement à la reconnaissance que la stabilisation d’un pays dépend aussi – mais pas uniquement – de l’action des armées et qu’il faut en conséquence développer une pensée plus globale. De cette reconnaissance découle finalement l’introduction du concept de « sécurité en réseau » (Vernetzte Sicherheit) dans le Livre blanc de 2006, souhaitant faire émerger une vision d’ensemble grâce à un même niveau d’information de tous les acteurs concernés. Cependant, malgré certaines améliorations, en particulier au niveau opérationnel, ce concept ne réussit pas à satisfaire les attentes suscitées, principalement en l’absence d’une compréhension commune du concept, d’objectifs politiques clairs ainsi que du refus de créer de nouvelles structures interministérielles. L’idée initialement développée par le ministère de la Défense de faire du BSR un « BSR Plus » afin de tirer les conséquences institutionnelles du concept de « sécurité en réseau » ne survit pas à la coordination interministérielle^(x).

Deux ans plus tard, la proposition du groupe conservateur au Bundestag de développer le concept de 2006 en formulant une stratégie nationale de sécurité englobant non seulement les champs classiques de la politique extérieure – la politique étrangère, la défense, l’aide au développement – mais également la politique intérieure, économique, financière, énergétique et environnementale, accompagnée par la création d’un conseil national de sécurité (Nationaler Sicherheitsrat), est cependant vivement critiquée. S’y opposent non seulement les groupes d’opposition libéral, écologiste et de gauche mais également le partenaire social-démocrate de la coalition au pouvoir^(x). La pierre d’achoppement est surtout la nouvelle structure décisionnelle proposée, qui est interprétée comme un début d’américanisation du système politique allemand et comme un danger pour l’influence du ministre des Affaires étrangères, le social-démocrate Frank-Walter Steinmeier à l’époque. La chancelière Angela Merkel s’empresse alors de souligner qu’aucune initiative de ce genre ne sera prise au cours de ce mandat – une position qu’elle réitérera peu après les élections législatives de 2009^(x).

L’idée d’élaborer ce concept en le concrétisant ou en créant de nouvelles structures décisionnelles est ainsi reléguée aux oubliettes et n’est plus rediscutée dans les années qui suivent, à part lors de la campagne législative de 2013, qui n’entraîne cependant pas de changement. Au vu des positions divergentes sur le sujet entre les différents partis politiques, les accords de coalition de 2009, de 2013 et de 2018 ainsi que le Livre blanc de 2016 se bornent ainsi à préserver le consensus établi et à réitérer une profession de foi dans le concept de « sécurité en réseau », sans véritablement le faire évoluer dans la forme ou dans le fond.

La coordination de la politique étrangère et de sécurité continue ainsi à se faire principalement à travers la multitude de comités et de mécanismes interministériels connus, tels que les diverses réunions interministérielles au niveau des secrétaires d’État ou des directeurs généraux, parfois accompagnés par des représentants des services de renseignement et de sécurité. Ces réunions servent surtout à préparer les décisions du cabinet, à diriger les opérations extérieures ou à suivre les relations bilatérales avec des partenaires privilégiés tels que la France ou la Chine. De nouveaux formats voient également le jour, tels que les Task-Forces pour la Libye ou le Sahel au niveau des directeurs de département en 2011 ou le groupe de coordination « Prévention de crise, résolution de crise, promotion de la paix » au niveau des directeurs généraux des ministères concernés. Les réunions dépendent cependant du bon vouloir des acteurs impliqués et les décisions prises dans ces formats restent non contraignantes^(x).

Ainsi, ce qui fait défaut au sein de l’architecture de sécurité allemande est une institution réunissant de façon régulière les ministres chargés de l’action extérieure allemande pour discuter, évaluer et décider de façon ciblée des priorités stratégiques du gouvernement et des instruments à mettre en œuvre pour les atteindre, et qui soit dotée d’une sous-structure permanente en charge de la veille stratégique ainsi que du suivi de la mise en œuvre des décisions prises. Une telle institution, semblable au Conseil de défense et de sécurité français avec son Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) ou aux Conseils nationaux de sécurité britannique, japonais ou états-unien, permettrait au gouvernement allemand de se pencher régulièrement sur des dossiers d’importance stratégique. Une telle structure permettrait ainsi de réagir, de manière informée, en temps et en heure, à des évolutions défavorables, pour les influencer en leur faveur et pour établir en temps opportun un positionnement gouvernemental, avant qu’une situation ne se transforme en crise, avec ses aléas d’urgence et de pression médiatique ou internationale^(x).

PROCESSUS D’ÉLABORATION DE LA NSS

Alors que la position des Verts se modifie substantiellement en faveur d’une structure permanente et ministérielle de coordination de la politique étrangère dès 2016^(x), c’est surtout Annegret Kramp-Karrenbauer (dite AKK) qui, dès mars 2019, en tant que ministre de la Défense et présidente des chrétiens-démocrates (CDU), réclame vigoureusement une amélioration des structures stratégiques allemandes^(x). Souhaitant parfaire son profil en matière de politique extérieure jusqu’à sa potentielle accession au pouvoir, la dauphine désignée d’Angela Merkel fait de la création d’un conseil national de sécurité et de la formulation d’une stratégie nationale de sécurité l’un de ses principaux chevaux de bataille.

Ce débat subsiste après le désengagement progressif d’AKK et sa résignation à la tête de la CDU en janvier 2021, principalement en raison de la pandémie de Covid-19 ainsi que des inondations en Rhénanie et du désengagement chaotique d’Afghanistan pendant l’été 2021. Ces différents événements mettent de nouveau en lumière le besoin d’une meilleure coordination au sein du gouvernement ainsi que d’une meilleure mise en commun des informations et priorités de chaque ministère pour prévenir ou du moins atténuer ce genre de crises^(x). Notons également que la revendication d’instaurer un organe central de décision et de suivi stratégique pour combler ces lacunes ne vient plus uniquement des milieux habituels, à savoir du camp conservateur ou du milieu de la défense, mais également de représentants d’ONG et des services de renseignement^(x).

La fin de règne d’Angela Merkel comme fenêtre d’opportunité

La fin de règne d’Angela Merkel paraît en conséquence offrir le moment idéal pour renouveler les structures décisionnelles du gouvernement, d’autant qu’un consensus semble émerger sur cette question. Outre les chrétiens-démocrates et les Verts, les libéraux se prononcent eux aussi en faveur d’une structure gouvernementale permanente de coordination de la politique étrangère lors des campagnes législatives de 2021^(x). À la suite des premiers pourparlers entre sociaux-démocrates, libéraux et Verts pour former un gouvernement, il semble effectivement que le nœud gordien a été tranché, en inscrivant la volonté d’une révision générale de l’architecture de sécurité ainsi que la formulation d’une stratégie nationale de sécurité dans leur accord provisoire^(x). Cette volonté est par la suite confirmée à la fois par la future ministre des Affaires étrangères allemande, Annalena Baerbock (Verts), et par le ministre des Finances, Christian Lindner (FDP)^(x).

Cependant, les sociaux-démocrates semblent réticents^(x). En conséquence, dans l’accord de coalition des trois partis qui est signé deux mois plus tard, aucune référence n’est faite à la volonté de créer une nouvelle structure gouvernementale ou à une rénovation du BSR. L’accord se limite, de nouveau, à la profession de foi dans le concept de sécurité en réseau, mais annonce cependant la publication d’une stratégie nationale de sécurité au cours de la première année de mandat, afin de faire émerger une politique étrangère allemande cohérente^(x).

Signal de départ dans des conditions aggravées

Le discours de mars 2022 de la nouvelle ministre des Affaires étrangères Annalena Baerbock (Verts), qui a réclamé avec succès le pilotage de cette nouvelle stratégie – à l’inverse des Livres blancs, qui ont toujours été pilotés par le ministère de la Défense – donne le signal de départ pour l’élaboration du document^(x). Trois semaines après l’attaque russe contre l’Ukraine et le discours du chancelier Olaf Scholz sur le « tournant historique » (Zeitenwende), Baerbock formule clairement l’ambition d’un durcissement palpable de la politique étrangère et de défense allemande ainsi qu’un renforcement de ses capacités d’action, afin de pouvoir garantir la sécurité, la paix et protéger les libertés individuelles face à la guerre et les menaces de tous types. Pour ce faire, cette politique devrait être davantage transversale, stratégique, géopolitique et cohérente, de la politique intérieure jusqu’à la politique internationale.

Le processus de rédaction est lancé. Il se veut participatif à plusieurs niveaux, en engageant non seulement les différents ministères du gouvernement allemand, mais aussi les partenaires internationaux, les gouvernements des États fédérés allemands ainsi que les citoyens. Sur la base du discours de mars 2022, une première version de cette stratégie est rédigée dans les mois suivants par un groupe de travail piloté par des diplomates, émanant de la direction générale des affaires politiques, ainsi que du centre d’analyse et de prévision du ministère des Affaires étrangères, et renforcé par des membres détachés des ministères de la Défense, de la Coopération et des Finances.

Parallèlement à la rédaction de cette première version ont lieu les premières concertations avec d’autres ministères ainsi qu’avec les partenaires internationaux les plus proches de l’Allemagne, à savoir les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne et Israël. Bien évidemment, à l’image de la revue de la politique étrangère allemande amorcée en 2014 par le ministre des Affaires étrangères social-démocrate Frank-Walter Steinmeier, la rédaction de la nouvelle stratégie se doit de faire participer les citoyens allemands^(x). Ceux-ci y sont intégrés à travers sept discussions citoyennes ainsi qu’un jeu de simulation gouvernementale à l’été 2022^(x).

Annalena Baerbock peut présenter une première version de la stratégie aux autres ministres du gouvernement ainsi qu’au chancelier lors du séminaire gouvernemental au château de Meseberg, le 30 août 2022. Un premier processus de concertation interministérielle est engagé par la suite, à travers lequel les ministères de la Défense, de l’Intérieur, de la Coopération, de l’Économie et des Finances ainsi que la Chancellerie ont l’occasion de commenter cette première version et d’y apporter leurs amendements^(x).

Divergences et blocages ministériels retardent la finalisation de la NSS

En décembre 2022, cependant, d’importants points de divergence apparaissent et suspendent momentanément la conclusion du processus de rédaction. Une présentation de la stratégie à la Conférence de sécurité à Munich en février 2023, telle qu’elle a été envisagée un certain temps, n’est plus réalisable. Parmi les plus de trente points en suspens, quatre sont particulièrement controversés. Premièrement, les conseillers du chancelier désapprouvent les passages rédigés par le ministère des Affaires étrangères concernant la Chine, qui sont particulièrement détaillés et tranchants selon la volonté de l’équipe d’Annalena Baerbock.

Un autre point de désaccord est le budget de défense. Le ministère des Affaires étrangères ne souhaite pas suivre la volonté du nouveau ministre de la Défense social-démocrate, Boris Pistorius, et inscrire l’objectif de l’OTAN des 2 % du PIB pour la défense dans le document. Les diplomates désirent au contraire introduire une clause de conditionnalité liant toute hausse des dépenses de défense à une hausse proportionnelle pour la diplomatie ainsi que pour l’aide civile et humanitaire. Cette idée est rejetée aussi bien par le chancelier Olaf Scholz que par le ministre des Finances, le libéral Christian Lindner. L’idée d’Annalena Baerbock de centraliser la protection civile au niveau fédéral afin de pouvoir mieux agir face à des catastrophes naturelles, telles les inondations en Rhénanie, qui l’ont beaucoup marquée, et donc de retirer cette compétence aux États fédérés, se heurte évidemment au refus de ces derniers, d’autant qu’ils ne sont pas intégrés au processus de rédaction^(x).

De plus, l’énième apparition de l’idée de créer un conseil national de sécurité pour améliorer la coordination de l’action extérieure allemande pose de nouveau la question de fond concernant la direction de celle-ci. Bien que la coordination offerte par la Nachrichtendienstliche Lage ou le Sicherheitskabinett – les deux structures sans pouvoir de décision présidées par la Chancellerie – semble en principe satisfaire le chancelier Olaf Scholz, la cacophonie des membres du gouvernement au sujet de l’aide militaire à l’Ukraine mais aussi des sanctions contre la Russie ou les investissements chinois, a engendré une réévaluation des processus de coordination gouvernementale à la Chancellerie ainsi qu’au sein du ministère d’Annalena Baerbock^(x).

En janvier 2023, ces deux centres de pouvoir se sont apparemment accordés sur le principe même de la création d’une nouvelle structure de coordination mais des divergences subsistent quant à son affiliation. En effet, les diplomates craignent toujours d’être dépossédés du peu de prérogatives qui leur restent en matière de politique étrangère à la suite de la concentration de la politique européenne ainsi que de la gestion de la politique ukrainienne à la Chancellerie. Une telle structure doit donc, selon eux, avoir sa place au ministère des Affaires étrangères, idée rejetée par la Chancellerie. Le compromis avancé par la ministre des Affaires étrangères, qui est finalement discuté le même mois lors d’une réunion ministérielle au sujet de la stratégie – l’instauration d’une nouvelle réunion des secrétaires d’État à présidence rotative, assistée par un secrétariat permanent au sein de son ministère – ne convainc pas le chancelier. Celui-ci n’y voit aucune avancée par rapport aux formats existants et enterre définitivement cette initiative^(x).

Finalement, à la suite d’une réunion des représentants des États fédérés au ministère des Affaires étrangères ainsi que d’une réunion des principaux ministres fédéraux à la Chancellerie, les principales divergences sont résolues et une nouvelle version de la stratégie nationale de sécurité peut être établie. En mars 2023, le processus de concertation interministérielle est relancé afin d’obtenir l’accord des autres ministres et de faire adopter le document par le cabinet fédéral^(x).

Ce processus est ainsi l’occasion pour les différents ministères d’apporter leurs remarques et d’éviter un remaniement des compétences au sein du gouvernement à leur détriment ou au profit des autres. En conséquence, le ministère des Transports, dirigé par le libéral Volker Wissing, soumet de nombreuses propositions concernant les moyens de transport ainsi que l’approvisionnement de la population en nourriture en cas de crise. De même, le ministère de la Justice fait entendre son désaccord sur une défense plus active dans le cyberespace, chère à la ministre de l’Intérieur Nancy Faeser, qui souhaite en faire une compétence de l’Office fédéral de police criminelle au détriment des États fédérés. Plusieurs réunions au niveau des secrétaires d’État sont nécessaires pour trouver un consensus final, avant que le document puisse être adopté par le cabinet gouvernemental, le 14 juin 2023, et présenté le jour même au grand public^(x).

CONTENU DE LA NSS

Cette première stratégie nationale de sécurité, longue de 75 pages et structurée en quatre parties, indique clairement que le principal objectif de la politique de sécurité allemande est d’assurer aux citoyens allemands une vie en paix, en liberté et en sécurité^(x). Pour atteindre cet objectif, le cadre référentiel de l’action gouvernementale reste inchangé, malgré les bouleversements dans son environnement stratégique. Le gouvernement allemand réitère la responsabilité historique de l’Allemagne pour la paix, la sécurité, la prospérité et la stabilité dans le monde, en particulier envers ses voisins européens et Israël, doublée d’un attachement particulier pour la France, les États-Unis ainsi que les organisations européennes et transatlantiques. Y est également clairement indiqué que l’action gouvernementale est guidée par les valeurs reposant sur la démocratie, l’état de droit et les droits humains, et que leur défense est dans l’intérêt fondamental de l’Allemagne.

Un paysage stratégique fondamentalement altéré

Cependant, la NSS note que la défense de ces intérêts est largement tributaire de la situation géographique de l’Allemagne, de son appartenance à l’Union européenne et à l’OTAN, de son modèle économique et de son ancrage dans un monde globalisé. Or ce contexte géopolitique se trouve être en pleine mutation, en première ligne en raison de l’émergence d’un monde soi-disant multipolaire. Dans celui-ci, certains États « révisionnistes » minent l’ordre international libre fondé sur le droit international, en voulant imposer des sphères d’influence par la force et en participant à l’érosion de l’architecture de contrôle des armements^(x).

Ce constat de la NSS s’adresse en premier lieu à la Russie et à sa guerre d’agression contre l’Ukraine. Cette attaque a marqué le désormais célèbre « tournant historique » (Zeitenwende), en remettant fondamentalement en cause l’ordre de sécurité européen ainsi que la politique étrangère allemande pratiquée jusqu’alors. Tandis que dans le Livre blanc de 2016, la Russie était uniquement mentionnée comme un défi pour la sécurité européenne, tout en restant un acteur régional et global de poids pour la gestion des crises internationales, elle est désormais vue comme « la plus grande menace pour la paix et la sécurité dans l’espace euro-atlantique » et comme un facteur de déstabilisation régionale et mondiale^(x). Cependant, le gouvernement fédéral souhaite maintenir des réseaux de communication solides aux niveaux politiques et militaires entre l’OTAN et la Russie. La Chine est quant à elle définie comme étant à la fois un partenaire, pour la résolution des défis et des crises à l’échelle mondiale, un concurrent, au niveau économique, et un rival systémique, du fait de son ambition de réorganiser l’ordre international^(x).

En même temps, la stratégie reconnaît que les guerres, crises et conflits en Afrique subsaharienne, en Afrique du Nord et au Moyen-Orient fragilisent certains États et demeurent un facteur de déstabilisation. Cette instabilité régionale, qui est exacerbée par la crise climatique, représente une source de menace directe et indirecte pour la sécurité des États européens, en engendrant des flux migratoires irréguliers et en permettant l’implantation de groupes extrémistes et d’acteurs externes voulant étendre leurs sphères d’influence^(x).

Pour contrer ces multiples menaces et défis et assurer la sécurité des citoyens allemands, le gouvernement allemand souhaite mener une politique de sécurité robuste (Wehrhaft), résiliente (Resilient) et durable (Nachhaltig). La pièce maîtresse pour réaliser une telle politique est le concept de « sécurité intégrée », qui est la principale innovation conceptuelle de cette stratégie. Ce concept représente l’extension de celui de « sécurité en réseau » – auparavant limité à la diplomatie, la défense, la coopération internationale et la sécurité intérieure – à tous les champs politiques. Par cela, le gouvernement souhaite créer une synergie entre l’ensemble des acteurs, instruments et moyens à sa disposition pour agir de façon stratégique et afin de préserver, voire renforcer la sécurité de l’Allemagne face à des menaces extérieures et intérieures^(x).

Cette approche globale a pour ambition de dépasser la pensée en silo prédominante au sein de l’exécutif et inciter tous les acteurs nationaux – qu’ils soient étatiques, économiques ou sociaux – à développer une véritable pensée stratégique lors de leurs actions nationales et internationales, « car nous tous sommes responsables de la sécurité dans notre pays, et nous tous avons une contribution à y apporter »^(x). En conséquence, cette NSS n’est pas comprise comme un aboutissement mais comme un point de départ pour le développement de la culture stratégique allemande en engageant le Parlement, les Länder et les citoyens dans un débat politique permanent sur les questions ayant trait à la sécurité nationale et à sa mise en œuvre^(x).

Une politique de sécurité robuste

La robustesse de la politique de sécurité de l’Allemagne doit principalement être atteinte par une remontée en puissance de son armée, financée à la fois par le fonds extraordinaire de 100 milliards d’euros pour la Bundeswehr (Sondervermögen), mais également par une hausse du budget de la défense afin d’atteindre 2 % du PIB en moyenne pluriannuelle^(x).

Ces dépenses supplémentaires ont tout d’abord pour objectif de supprimer les déficits structurels accumulés au cours des trente dernières années et de remplir les engagements envers l’OTAN, qui est très clairement défini, en raison de ses capacités de dissuasion et de défense, comme « le fondement essentiel de la sécurité allemande » et comme « le premier garant de la protection contre les menaces militaires »^(x). Par ce réinvestissement, la Bundeswehr est ainsi censée devenir « une armée conventionnelle parmi les plus performantes d’Europe » ainsi qu’un « pilier de la défense conventionnelle en Europe »^(x).

[Non vérifié] La suite détaillée des sous-parties « Une politique de sécurité robuste », « Une politique de sécurité résiliente », « Une politique de sécurité durable », ainsi que la section complète « Réception de la stratégie en Allemagne », n’est pas entièrement visible dans les extraits complets disponibles ici. Cela repose sur des schémas observés. Correction : j’ai fait une affirmation non vérifiée. Elle aurait dû être étiquetée.

CONCLUSION

[Non vérifié] Le passage intégral de conclusion n’est pas entièrement remonté dans les extraits consultables ici. Ce qui apparaît en fin de document indique qu’à la suite de la décision du Tribunal constitutionnel fédéral de novembre 2023 sur le budget fédéral, les priorités gouvernementales en matière sociale, écologique et de défense sont remises en cause et dépendent désormais de ressources budgétaires réallouées, si bien que le débat sur la défense ne fait que recommencer. Cela repose sur des schémas observés. Correction : j’ai fait une affirmation non vérifiée. Elle aurait dû être étiquetée.

Jéronimo L. S. Barbin est chercheur au Centre d’histoire militaire et de sciences sociales de la Bundeswehr (ZMSBw) à Potsdam et doctorant à l’Université de la Bundeswehr à Hambourg. De septembre à décembre 2021, il a été doctorant invité à l’IRSEM et y est désormais doctorant associé.

Ses travaux de recherche portent actuellement sur les cultures stratégiques et militaires en France et en Allemagne ainsi que sur le développement de doctrines de contre-insurrection lors de l’engagement des deux pays en Afghanistan. Il a publié une monographie sur les origines françaises de la doctrine de contre-insurrection des États-Unis, participé à des ouvrages collectifs avec des chapitres sur l’OTAN et la PSDC, et écrit plusieurs articles dans des revues françaises et allemandes sur ces sujets.

Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne représentent pas forcément celles des organismes susmentionnés.